重组林业草原局:终结多头治理

信息来源:东方财富网    时间:2018-04-03    打印


   超140万公顷的自然保护区、244处国家级风景名胜区、近200个地质公园以及10个国家公园试点区将迎来新的管理者,对管理对象而言,审批流程或将与以往大有不同。

  313日,国务院机构改革方案(以下简称方案”)提请十三届全国人大一次会议审议。方案中,此前由国务院直属的国家林业局在这次机构改革中拟被撤销,重新设立国家林业和草原局,加挂国家公园管理局牌子,由自然资源部管理。在看似存在行政级别下降可能的同时,实则是林业机构职能范围的大幅扩大。

  此次机构调整,将改革已有的实体资源分部门管理模式,转向生态系统管理模式。自然资源利用和保护或将在这个新机构里通过统一标准得到平衡。

  国家林业局相关人士表示,此次机构改革使统筹山水林田湖草的保护利用变得现实可行,职能更加饱满,九龙治水将成为历史。

  自此,山水林田湖草这一生命共同体的生态系统管理得到统一。

  山水林田湖草统一管理

  设立国家林业和草原局是加大生态系统保护力度,统筹森林、草原、湿地监督管理,加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系,保障国家生态安全。国务委员王勇在大会介绍称。

  记者注意到,国务院机构方案中涉及林业机构调整主要在五个方面:将国家林业局的职责,农业部的草原监督管理职责,以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合;组建后的国家林业和草原局,将由自然资源部管理;国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子;森林防火职责划分给应急管理部;国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责上交自然资源部。

  北京林业大学经济管理学院教授谢屹在向《中国经营报》记者解读此次机构调整内涵,他认为此次调整是从山水林田湖草统一生命支撑体有机组成部分的角度来看待林业,充分考虑统一生命支撑体中各类资源的相互影响和作用,不是单独和孤立地来看待林业和森林资源管理问题,统筹了林业发展与五位一体国家战略的内在关系,突出了林业的公益属性,赋予了林业在生态文明社会建设中具有更重大的历史使命。

  机构改革之外,林业局也面临着其他领域的深化改革。今年政府工作报告明确了全面深化改革的任务和要求,其中集体林权制度、国有林区、国有林场及国家公园体制试点等4项改革,是林业重点改革任务。

  在谢屹看来,林业改革最大的问题是林业的公益属性与财政投入不足及生态服务管理能力不足之间的矛盾和冲突。

  北京林业大学自然保护区学院教授栾晓峰在接受《中国经营报》记者采访时指出,保护地通常处在偏远地区,这类地区最需要一线工作人员进行保护,然而一线保护人员待遇过低,这也是需要关注的一个话题。

  国家林业局局长张建龙曾在公开场合表示,林业改革依然相对滞后,新型经营主体发育迟缓,产权模式结构单一,社会资本难以进入,林业的活力和动力都不足。

  此次机构调整将多个部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责进行整合成立国家林业和草原局,实现统一管理。

  长期以来,我国实行的是实体资源分部门管理模式,在计划经济时期对于确保自然资源的高效利用发挥了积极作用,因为当时的自然资源以发挥物质生产功能为主。随着社会经济的快速发展,特别是自然资源及自然生态系统的生态服务需求与日俱增,自然资源保护与利用之间的冲突日益加剧,有的部门强调自然资源的利用,而另外一些部门强调自然资源的保护,原本的自然资源分部门管理模式的弊端不断显现,成立林草局正是国家生态文明管理体制改革的一项重要内容。谢屹认为。

  过去机构职能存在重叠现象,各个部门对保护地的管理没有统一标准。通过此次机构调整,形成自上而下顶层设计体系,综合研究保护区管理。比如,过去湿地保护区有水、陆地、鱼和鸟,但这些却分属不同的管理部门,矛盾时有发生。栾晓峰解释道。

  谢屹同样指出,在同一个自然资源分布地区,同一个生态系统,既分布有自然保护区,也分布有风景名胜区、自然遗产、地质公园,多种不同的管理目标叠加,出现九龙治水的管理格局,管理冲突屡有发生。

  森林防火职责外划为林业减负

  此次机构调整关注点之一是将森林防火职责交给应急管理部。森林武警的前身是东北武装护林部队,成立时间可以追溯到1948年。过去实行的是武警总部和国家林业主管部门双重领导体制,由武警总部对其军事、政治、后勤工作实施统一领导,国家林业主管部门负责其业务工作。

  关于此项职能管理,谢屹表示,森林防火职责由武警总部和国家林业主管部门双重领导体制具有重要的历史原因,也与此项工作的专业性密切相关。森林多分布在老少边山地区,地势严峻,火情火势有规律却不易掌握,导致灭火工作十分艰巨,也十分危险,需要森林武警这支武警中的特殊警种来承担灭火工作。

  森林火灾是森林经营中的一个重大威胁因素,防范森林火灾因此是林业主管部门森林资源保护管理工作的一项重要内容,具有很强的专业性,诸如在营林时建立防火林带等技术措施,就能有效减少火灾发生概率和降低火灾害损失。

  谢屹认为,此次调整,体现了国家对森林防火工作的与时俱进,还有助于林业主管部门将更多精力投入森林、湿地、荒漠等生态系统和生物多样性保护管理工作。

  国家林业局、国家发改委、财政部印发《全国森林防火规划(2016—2025)》中提及,各级政府、森林防火指挥部成员单位、森林经营主体责任不明晰,森林防火部门监督不到位。

  自新一轮集体林权制度改革自2003年试点,至2008年全国全面推开,到现在已经经历了15年。过去的十几年间,国家林业局的改革以集体林权管理为重点。而此次机构调整,将国家林业局森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责上交自然资源部,成为本次林业机构改革的关注点之一。

  在谢屹看来,资源调查和确权登记上交自然资源部管理,有助于解决当前自然资源多头管理导致的自然资源资产权责不清和体制不顺以及资源使用不高等问题。这也是健全自然资源资产产权制度的重要内容,同时也是建立统一的确权登记系统、权责明确的自然资源产权体系、健全国家自然资源资产管理体制等改革工作的内在要求。

  关于土地归属的林权纠纷时有发生,各方争执不下,自然保护区建设时也存在类似问题。此次调整,将各个部门的自然资源调查和确权职责统一到自然资源部进行管理划分,这样全国一盘棋会更合理。栾晓峰认为。

  加挂国家公园集结自然保护地管理权

  习近平总书记在十九大报告中明确提出,我国要建立以国家公园为主体的自然保护地体系。通过此次机构调整,国家林业和草原局成为我国各类自然保护地的统一管理部门,重要意义不言而喻。

  国家公园在自然保护地中级别最高,具有国家重要性,由中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央政府出资保障。

  此前,国家公园相关建设事宜由发改委统筹管理,此次调整,国家林业和草原局将从发改委手中接捧国家公园管理接力棒。

  在谢屹看来,国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子,一方面体现了国家公园在自然保护地体系中的主体地位,另外一方面有助于集中中央政府力量管理具有国家层面重要性的国家公园。表明《建立国家公园体制总体方案》正在逐步落地,这也是深化生态文明体制改革的重要内容。可以消除目前自然保护区管理存在的事权不清、投入不足和管理低效等问题。

  2017年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》。到2020年,中国建立国家公园体制试点基本完成,整合设立一批国家公园,分级统一的管理体制基本建立,国家公园总体布局初步形成。目前,中央深改组共批准4个国家公园体制试点方案,其中东北虎豹、大熊猫、祁连山国家公园由国家林业局具体负责。

  截至目前,我国已设立三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、北京长城和云南普达措等十个国家公园体制试点。

  国家林业局局长长张建龙日前公开表示,2018年将重点抓好国家公园管理机构组建运行、总体规划编制、边界和功能区划落地、监测体系建设,推动自然资源资产统一确权登记和职责移交。

 


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